Introducción
Tras fuertes episodios de inundaciones que causan graves daños es lógico y justificado ejecutar actuaciones que no pueden esperar a los farragosos y lentos trámites de licitación, adjudicación, contratación, ejecución y evaluación ambiental previstos en el procedimiento ordinario, llevándolas a cabo mediante procedimientos de emergencia.
Sin embargo, es excesivamente frecuente que, al menos parte de estas, se lleven a cabo sin valorar si la teórica reposición a la situación anterior al episodio es la mejor alternativa, tanto para disminuir el riesgo de daños en futuros eventos como para mejorar la funcionalidad y dinámica de los espacios fluviales y sus valores ambientales asociados.
Es así demasiado habitual llevar a cabo la reposición de encauzamientos incapaces de evacuar grandes avenidas, en detrimento de la recuperación de zonas de laminación u otras medidas encaminadas a recuperar la vegetación propia de ribera y de buen comportamiento hidráulico en avenidas.
Asimismo, se estima conveniente que en estas actuaciones el promotor incluya una declaración de valoración de los efectos sobre el medio ambiente, y en especial el fluvial, a fin de garantizar que no sean negativos.
Por otra parte, en muchos de los casos las soluciones basadas en la naturaleza presentan una mejor relación coste-beneficio que las medidas más clásicas de tipo estructural duro.
Por ello se considera conveniente proponer una modificación del RDPH que vaya en la línea de lo anteriormente expuesto, además de impulsar actuaciones tanto estructurales como no estructurales que permitan minimizar el riesgo de daños humanos, materiales, sociales y ambientales tras estos episodios.
Actuaciones estructurales
Se priorizarán todas las actuaciones estructurales mediante soluciones basadas en la naturaleza (SBN).
Según la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza): «Las soluciones basadas en la naturaleza son acciones para proteger, gestionar de manera sostenible y restaurar los ecosistemas naturales y modificados que abordan los desafíos de la sociedad de manera efectiva y adaptativa, beneficiando simultáneamente a las personas y la naturaleza.
Estas soluciones abordan los desafíos de la sociedad a través de la protección, la gestión sostenible y la restauración de los ecosistemas naturales y modificados, en beneficio tanto de la biodiversidad como del bienestar humano. Las soluciones basadas en la naturaleza están respaldadas por beneficios que provienen de ecosistemas saludables. Se centran en retos importantes como el cambio climático, la reducción del riesgo de desastres, la seguridad alimentaria e hídrica, la pérdida de biodiversidad y la salud humana, y son fundamentales para un desarrollo económico sostenible».
Así pues, las SBN son fundamentales en las actuaciones de emergencia tras graves inundaciones mediante la recuperación, allá donde sea posible, de espacio, morfología y dinámica natural de los cauces susceptibles de nuevos desbordamientos capaces de causar daños de todo tipo no asumibles.
En este sentido se incluyen la recuperación de zonas inundables naturales aguas arriba de zonas con construcciones, instalaciones o actividades vulnerables; la retirada de motas en áreas donde no las protejan; la retirada de obstáculos que modifican el comportamiento natural de las avenidas; la reconexión de meandros, etc.
Son ya bastantes, aunque menos de los que sería deseable, los ejemplos de actuaciones en la línea anteriormente descrita.
Actualmente se dispone de suficiente material técnico y científico sobre la materia, recogido tanto por administraciones públicas como por asociaciones y entidades no gubernamentales y el entorno docente y de investigación, que puede aplicarse en los casos prácticos.
No obstante, y desgraciadamente, todavía son demasiadas las actuaciones que incluyen innecesarios encauzamientos duros con graves efectos en la morfología y dinámica fluvial, sin que al mismo tiempo supongan una mejora en la gestión del riesgo de inundación en fenómenos extremos, o talas masivas e indiscriminadas de vegetación de ribera sin justificación técnica alguna.
Actuaciones no estructurales
Tras estos graves episodios no solamente son necesarias actuaciones estructurales, sino también medidas de prevención y gestión de nuevos episodios a la vista de lo que haya sucedido.
En este sentido se consideran vitales las siguientes actuaciones:
- Revisar la cartografía de zonas inundables a partir de las informaciones sobre la inundación real sucedida.
- Mejorar el conocimiento del comportamiento en avenidas en cauces menores o de régimen torrencial rápido e impulsar en ellos la cartografía de zonas inundables.
- Fomentar la implantación de Sistemas de Alerta Temprana de Inundaciones, y en especial en cauces menores y/o torrenciales.
- Impulsar la implantación de sistemas de comunicación de alertas sencillos y de acceso a la población susceptible de ser afectada.
- Mejorar los protocolos de activación y actuación en casos de emergencia y la coordinación entre todas las administraciones y entidades afectadas.
Referencias normativas actuales sobre gestión sostenible de inundaciones
Son varias las normativas que podemos considerar de referencia, pero entre ellas se pueden destacar las citadas a continuación.
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.
En esta normativa, fundamental para todas las estrategias encaminadas a la mejora de los ecosistemas fluviales, no se encuentran, sin embargo, demasiadas referencias a la problemática de las inundaciones. Sí se recogió posteriormente y de manera específica en la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, así como en el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, que la transpuso al derecho español.
No obstante, en estas normativas no hay referencias explícitas a cómo llevar a cabo actuaciones de emergencia tras graves episodios de inundación.
Reglamento del Dominio Público Hidráulico
Aquí sí que hay alguna referencia a la gestión de los episodios de avenidas e inundaciones en su artículo 10, pero sin indicar nada sobre las posibles actuaciones de emergencia a llevar a cabo por las administraciones competentes tras estos eventos, más allá de las actuaciones de carácter provisional que los propietarios ribereños puedan ejecutar.
Más adelante, en la sección 5.ª sobre la Estrategia Nacional de Restauración de Ríos, se cita que esta establecerá el marco para que, coordinadamente con la planificación hidrológica y la de gestión de riesgos de inundación, se implementen actuaciones para la restauración ambiental de las masas de agua y se promueva la adaptación al cambio climático de los ecosistemas asociados, y que anualmente se publicará un resumen de las principales actuaciones realizadas de forma coordinada con la planificación hidrológica y la planificación de la gestión del riesgo de inundación, evaluando las principales actuaciones realizadas y las carencias detectadas, pero tampoco se regula cómo llevar a cabo estas actuaciones.
Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación
En los anexos se indica qué contenido deben tener los planes de gestión del riesgo de inundación y que deben incluir medidas preventivas y paliativas, estructurales o no estructurales, y contemplar, en lo posible, medidas de restauración fluvial conducentes a la recuperación del comportamiento natural de la zona inundable, así como de sus valores ambientales asociados, y las medidas para la restauración hidrológico-agroforestal de las cuencas con objeto de reducir la carga sólida arrastrada por la corriente, así como de favorecer la infiltración de la precipitación.
Se incluirán, entre otras, medidas de ordenación territorial y urbanismo, que incluirán al menos las medidas previstas para adaptar el planeamiento urbanístico vigente a los criterios planteados en el plan de gestión del riesgo de inundación, incluida la posibilidad de retirar construcciones o instalaciones existentes que supongan un grave riesgo, para lo cual su expropiación tendrá la consideración de utilidad pública.
No quedan tampoco reguladas estas posibles actuaciones de emergencia posteriores a fenómenos extremos de inundación.
Reglamento de restauración de la naturaleza
El Reglamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2024, relativo a la restauración de la naturaleza, es otra normativa de gran importancia que establece un marco regulador y objetivos a cumplir y que también tiene incidencia en el tema que nos ocupa.
Así, en el primer considerando se dice que, para garantizar la restauración de una naturaleza rica en biodiversidad y resiliente en todo el territorio de la Unión, es necesario establecer normas a escala de la Unión sobre la restauración de los ecosistemas y que la restauración de los ecosistemas también contribuye a la consecución de los objetivos de la Unión relativos a la mitigación del cambio climático y la adaptación a este.
En el segundo, se indica que es objetivo también proteger la salud y el bienestar de los ciudadanos frente a los riesgos y efectos medioambientales.
Sin ánimo de ser exhaustivo, son más los considerandos que se estiman de interés, como el séptimo, en el que se cita el contribuir a prevenir catástrofes naturales y reducir su impacto cuando se produzcan.
Entendemos, pues, que esta nueva normativa, aunque tampoco regula estas actuaciones de emergencia, sí refuerza a las anteriormente citadas en la necesidad de hacerlo.
Propuesta de modificación del RDPH
De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto se considera conveniente y justificado proponer una modificación del RDPH y, en concreto, añadir un nuevo apartado 6 del artículo 10 del mismo con el texto que a continuación se transcribe:
«Los particulares, administraciones locales o autonómicas y los organismos de cuenca, en virtud de sus competencias e intereses, podrán llevar a cabo, tras episodios de inundación, actuaciones de emergencia para la reposición de los daños causados, la reducción del riesgo en el futuro y la mejora de la funcionalidad hidráulica y ambiental de los espacios fluviales afectados.
Los promotores aportarán una declaración valorativa justificada de la necesidad de actuación en emergencia y de los efectos de las actuaciones sobre el medio ambiente, y en especial sobre los espacios y dinámicas fluviales, a fin de garantizar que no sean negativos en ningún caso.
En estas actuaciones se priorizarán las soluciones basadas en la naturaleza, como la recuperación del comportamiento natural de las zonas inundables, así como de sus valores ambientales asociados y, en especial, la vegetación autóctona de ribera y de buen comportamiento hidráulico.
Asimismo, se valorará la posibilidad de retirar construcciones o instalaciones existentes que supongan un grave riesgo, para lo cual su expropiación tendrá la consideración de utilidad pública.
De acuerdo con todo lo anterior, se actuará en concordancia con la normativa vigente y, en especial, con otros apartados de este Reglamento, como el «Artículo 244 septies. Estrategia Nacional de Restauración de Ríos», y del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación.
Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación incluirán, a este efecto, las previsiones de las correspondientes partidas presupuestarias tanto para las actuaciones directas que promuevan los organismos de cuenca como para las subvenciones u otras formas de colaboración que se puedan establecer con las que impulsen particulares o administraciones locales o autonómicas.»
Lluís Godé
Presidente del Centro Ibérico de Restauración Fluvial (CIREF)
